國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》要求，完善與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)發(fā)展需求相適應(yīng)的財政保障機(jī)制，根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權(quán)，將所需經(jīng)費(fèi)納入各級財政預(yù)算重點保障。

　　環(huán)境監(jiān)測是政府應(yīng)具備的一項基本公共服務(wù)能力，充足的經(jīng)費(fèi)保障是環(huán)境監(jiān)測工作正常有效開展的重要基礎(chǔ)。但長期以來，一些監(jiān)測站在人員、設(shè)備購置、業(yè)務(wù)運(yùn)行等方面的經(jīng)費(fèi)保障仍然不足，制約了監(jiān)測工作的發(fā)展。

　　環(huán)境監(jiān)測資金保障不到位，將制約監(jiān)測工作的有效開展，影響環(huán)境監(jiān)測儀器數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。環(huán)境監(jiān)測工作經(jīng)費(fèi)為何難以保障？筆者認(rèn)為主要有以下幾點原因：

　　一是環(huán)境監(jiān)測事權(quán)責(zé)任劃分不明晰。各部門在開展環(huán)境相關(guān)監(jiān)測時存在多級多部門不同程度的職能重疊交叉、邊界不清現(xiàn)象。對于一些環(huán)境要素的專項監(jiān)測或調(diào)查工作，各部門多頭開展，技術(shù)規(guī)范難以統(tǒng)一。環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的具體事權(quán)歸屬沒有明確的法律規(guī)定，中央和地方各級政府支出責(zé)任不明晰，常導(dǎo)致支出的缺位、越位與錯位。此外，由于缺乏明確的法律依據(jù)，政府主辦環(huán)境監(jiān)測事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會化檢測機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域沒有得到劃分和規(guī)范，對社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)管滯后。一些環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)過多地承擔(dān)了可由市場主體承擔(dān)的委托檢測行為，并將其作為單位創(chuàng)收謀生的手段，而本應(yīng)完成的基本職責(zé)則可能受到影響。

　　二是缺乏合理有效的財政預(yù)算保障標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域廣泛，各項業(yè)務(wù)費(fèi)用需求各不相同。國家層面對業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的測算存在一個摸索的過程，一些新增的監(jiān)測業(yè)務(wù)沒有同步配套經(jīng)費(fèi)，或只配套了象征性的少量經(jīng)費(fèi)，沒有形成相對穩(wěn)定、科學(xué)的測算方法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。此外，地方財政現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費(fèi)預(yù)算并沒有考慮業(yè)務(wù)工作實際需要，而是依據(jù)當(dāng)?shù)刎斄�和歷史沿革實行“一刀切”的基數(shù)加增長方式。

　　三是專項轉(zhuǎn)移支付不夠完善。中央和省級環(huán)保專項轉(zhuǎn)移支付中撥付的環(huán)境監(jiān)測專項資金，為各級環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的發(fā)展起到了重要的保障作用。但因資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，往往每年的環(huán)境監(jiān)測專項資金要下半年才能下達(dá)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，極大地影響了工作效率。此外，專項轉(zhuǎn)移支付配套政策因財力不足等原因難以配套。上級部門對地方政府的財力承受能力考慮不足，經(jīng)常規(guī)定地方按一定比例配套，但某些縣級財政是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的吃飯財政，對民生和環(huán)保事業(yè)投入心有余而力不足，配套要求難以實現(xiàn)。

　　四是資金使用評價監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不完善。環(huán)境監(jiān)測資金是否及時撥付？經(jīng)費(fèi)有沒有真正使用到監(jiān)測用途？資金是否按照預(yù)算使用？預(yù)算是否科學(xué)？目前，尚未建立一套有效、完善的環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、過程監(jiān)控、結(jié)果反饋的財政資金績效管理評價體系，沒有充分利用績效評價反饋信息以改進(jìn)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算“硬約束”，促進(jìn)各級政府全面提升環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)的供給能力水平。

　　如何完善監(jiān)測財政保障機(jī)制？針對環(huán)境監(jiān)測財政保障過程中存在的問題，筆者提出如下建議：

　　第一，明確劃分環(huán)境監(jiān)測事權(quán)責(zé)任。

　　環(huán)境監(jiān)測整體上屬于中央和地方共同事權(quán)，應(yīng)根據(jù)一定原則，結(jié)合現(xiàn)實情況，科學(xué)劃分各個監(jiān)測事項的責(zé)任，視具體情況由中央、地方政府共同承擔(dān)相應(yīng)的財政保障責(zé)任，建立環(huán)境監(jiān)測事權(quán)清單，為完善各級財政保障經(jīng)費(fèi)機(jī)制提供依據(jù)。應(yīng)進(jìn)一步明確各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)的法定職能權(quán)責(zé)。新環(huán)保法中初步劃分了監(jiān)測職責(zé)，要求“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)測規(guī)范”。要通過制定相關(guān)配套法規(guī)對各級政府、同級政府各部門的監(jiān)測職責(zé)盡量細(xì)化，減少交叉和重疊；對國家、省、市、縣各級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和職能任務(wù)進(jìn)行科學(xué)化、法定化的劃分；對適合社會機(jī)構(gòu)參與的監(jiān)測領(lǐng)域進(jìn)行明確劃分，對監(jiān)測各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理和支出責(zé)任進(jìn)行細(xì)分。要優(yōu)化監(jiān)測資源配置，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，投入、能力與任務(wù)相配套，做到政事分明、事社分明。對適合推進(jìn)政府購買環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)的事項，應(yīng)通過有力的購買合同和信用評價體系約束企業(yè)行為，并進(jìn)行有效的質(zhì)量監(jiān)管，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，確保財政資金投入效益。

　　第二，重點保障各類監(jiān)測經(jīng)費(fèi)。

　　應(yīng)將環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性保障，實行優(yōu)先保障、優(yōu)先發(fā)展。“十三五”期間，國家將實行環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)省以下垂直管理，意味著中央對環(huán)境監(jiān)測工作的高度重視。實行垂直管理制度后，可由經(jīng)費(fèi)相對充足的省級財政重點保障監(jiān)測運(yùn)行，還可從機(jī)制上確保監(jiān)測經(jīng)費(fèi)不被擠占、挪用和截留。應(yīng)將各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)的人員及一般公用經(jīng)費(fèi)，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測、應(yīng)急與執(zhí)法性監(jiān)測、儀器更新與運(yùn)行維護(hù)等監(jiān)測機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，購買監(jiān)測服務(wù)經(jīng)費(fèi)等納入財政重點保障和全額預(yù)算管理。各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)作為獨(dú)立預(yù)算單位，徹底改變部分監(jiān)測站依靠自身創(chuàng)收維持正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)的被動局面。實行垂直管理后，同一省份各地間保障差異和專項轉(zhuǎn)移支付存在的問題也可迎刃而解。

　　第三，執(zhí)行監(jiān)測經(jīng)費(fèi)定額保障標(biāo)準(zhǔn)。

　　公眾對公共服務(wù)需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)會隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等因素發(fā)生變化，在需求增加時應(yīng)加大財政資金支持力度，需求縮小時減少支出規(guī)模。財政對環(huán)境監(jiān)測的財力保障重點應(yīng)在公益性監(jiān)測任務(wù)上，在審查各項工作開展必要性的基礎(chǔ)上，針對具體監(jiān)測任務(wù)的工作量與工作難易程度等進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的量化定額核算，提出符合客觀實際的經(jīng)費(fèi)測算方法與標(biāo)準(zhǔn)以供執(zhí)行，由財政按照定額標(biāo)準(zhǔn)撥付經(jīng)費(fèi)，以建立長效機(jī)制。新增重大監(jiān)測任務(wù)需足額同步配套工作經(jīng)費(fèi)，應(yīng)建立一定數(shù)額的年度監(jiān)測業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)動態(tài)基金，對于臨時增加的重要專項或應(yīng)急任務(wù)簡化預(yù)算審批程序直接從中保障，確保財政資金使用效益和監(jiān)測工作效率。

　　第四，完善財政資金績效考核體系。

　　要建立環(huán)境監(jiān)測專項經(jīng)費(fèi)績效評估評價體系。財政和環(huán)保部門應(yīng)共同設(shè)計一套科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)體系，實行項目支出經(jīng)費(fèi)績效考核，監(jiān)督公共財政資金的使用狀況。重點關(guān)注資金使用效果、成果的共享和應(yīng)用，對財政資金的使用效益進(jìn)行綜合評價和考核，促使環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)供給能力水平的提升。避免財政資金的重復(fù)投入與浪費(fèi)，建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，對環(huán)境監(jiān)測財政資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟(jì)和社會效益進(jìn)行跟蹤反饋與改進(jìn)，確保環(huán)境監(jiān)測資金的持續(xù)有效使用，提高財政資金使用效益。